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亚行行长建议三方式改革地方融资机制:转移支付 税收 市政债

本文来源于财经网 2015-03-22 13:55:00 我要评论(0
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【财经网讯】“有三种方式强化中国地方融资机制:转移支付、税收、市政债”,3月22日,亚洲开发银行行长中尾武彦在中国发展高层论坛“实施积极财政政策,深化财税体制改革”分会场作出上述表示。

中尾武彦建议通过以下几种方式来强化中国的地方融资机制:首先,加强财政转移支付,以弥补地方政府的收支缺口。二是设计税收解决方案,为地方政府提供长期的税收来源。三是建立市政债市场。

以下为中尾武彦发言实录:

中尾武彦:主席先生,楼继伟部长,女士们,先生们,早上好!很高兴能够再次受邀参加这次论坛,非常富有盛名的论坛,我也很高兴能够跟楼部长一起,跟大家来讨论。楼部长也是我共事很多年的同事和好朋友,我很高兴有这样的机会跟大家讨论一下在新常态下我们公共财政体系的一个改革,今天我想主要讨论如何向地方政府提供资源,来满足不断增长的一些基础设施和社会服务投资的需要。

    在2014年11月份召开的亚太经合组织会议上,习近平主席表示,中国应该适应经济发展的新常态,以平常心来看待经济增速的放缓,新常态的主要特点包括经济增长的放缓,转向以创新驱动,以经济结构优化升级的这种发展模式,习主席还强调新常态将会给中国带来一些新的发展机遇。我对于这个新常态下中国需要开展的一系列改革非常赞同,而且改革不仅仅是针对经济增长的问题,2014年中国经济增长率7.4%,虽然比过去低但是还是比较好的速度。经济发展进入新常态,虽然增速有所放缓,我觉得我们应该更看重质量而非数量。同时经济再平衡也是取得了一些成绩,现在对于投资和出口的依赖程度有所下降,消费服务也已经成为最大的经济增长引擎。最近在全国人大上,批准了2015年的主要经济发展目标,对新常态表示认可,然后把2015年GDP增长目标降到7%,但是中国在科学技术和生产力方面,与发达经济体之间仍然有较大的差距,尽管中国已经取得了举世瞩目的成就。因此,新常态下的中国需要在经济转型的基础上,进一步提高生产力水平。此外,中国还需要进行结构性改革,这在三中全会的重大问题决定当中提出来了,包括完善劳动力市场和土地市场的职能,开放金融行业、转变政府职能,以及使其侧重公共产品的供给和外部性,强化社会弱势群体的扶持机制,包括对农民的扶持,并深化公共财政改革,接下来我将重点阐述公共财政改革方面的议题。作为一个重要的经济元素,公共财政也需要适应新常态,因为它在中国未来发展融资过程中扮演了重要的角色,实际上全国人大近期对经济和金融政策改革采取了新的政策方针,目的是为了支持经济的转型。

    我们需要确保各级政府拥有足够的资源,来为各项改革提供资金尤其是在面临快速城镇化的前提下,公共财政改革方面中国已经取得了显著的进展,2014年楼继伟部长推出了宏大的改革议程,在2020年基本建立现代财政制度,目前中国正在努力制定透明的预算制度,其中包括加快增值税改革,此外,中国政府修订了《预算法》,允许地方政府发行债券,并将地方政府债务纳入预算管理制度,我非常欣赏,为解决地方政府债务问题中国正努力对现有债务进行结构调整,但是还有很多工作需要完成,例如调整地方政府财政收支的责任就迫切需要改革地方政府的融资制度。

    目前,尽管地方政府支出占全国总财政支出的85%,但其收入却不到全国总财政收入的50%,地方政府在承受着基础设施需求不断增加的重压,在面对这一压力,他们依靠的是不可持续的资金来源,比如土地出让金以及管理不当的预算外的资源。

    快速城镇化,尤其是要改革地方财政,政府的国家新型城镇化规划,旨在到2020年将城市人口占比由目前的51%提高到65%,这是一项巨大的挑战,加快城镇化发展需要大量的基础设施投资,以满足不断增加的城市人口的需求。到2020年政府城镇化规划的成本预计将达到7万亿美元。与此同时,快速的城镇化也让中国有机会在发展清洁、绿色、宜居城市方面成为全世界的典范。关键就在于如何明确有效地调动并利用公共和私营部门的资源,地方政府应该具备足够的资金来源,以改善环境和社会服务。

    我建议通过以下几种方式来强化中国的地方融资机制:

    首先,加强财政转移支付,以弥补地方政府的收支缺口。二是设计税收解决方案,为地方政府提供长期的税收来源。三是建立市政债市场。下面我详细阐述这三点。

    首先加强政府间财政转移支付体系,对弥补地方政府财政收支缺口至关重要,完善财税支付体系会帮助城市负担大量的财政收入,用以扩大公共服务范围,为没有城市户口的外来务工人员提供社会保障,中国政府目前正在努力改革财政转移支付体系,我对此十分支持,主要是通过增加一般性转移支付的比重,国际经验表明,一般性转移支付效率更高,而且可以更加缩小贫富地区的差距。专项的转移是需要地方政府配套资金的,但不是所有的地方政府都可以负担,有的时候可能会加大地区的差距。政府通过简单客观的准则来强化一般性转移支付带来的平等先。这一准则应该包括全体居民而不是像现在的做法那样,仅包括拥有城市户口的居民。

    基于实际总人口的财政转移支付,将提高地方政府更好地满足地方需求的能力。

    其次,税收解决方案,增加地方政府财政收入的税收解决方案,应该包括扩大当前征收房地产税的试点范围,并引入绿色税收,健全的地方房地产税收制度,将为地方发展和政府开支提供更可持续、更透明的融资方式,地方的房地产税能够解决在提供公共服务方面面临的地方政府的税收负担,环保税比如说基于二氧化碳排放的税收,可以提高能源效率,并发展绿色建筑技术,从而将城镇化对环境的负面影响降到最低,这对于发展低碳的城镇化,推进清洁、绿色的宜居城市和支持中国的生态文明至关重要。

    最后我们必须加快中国的市政债市场建设,政府正在朝着正确的方向迈进,例如允许指定的地方政府发行债券,而且近期还公布了债转券的制度,以减少地方政府的清偿的负担。健全的市政债市场能够成为地方政府为基础设施和城镇化建设融资的有效手段。与其他融资方式相比,例如银行贷款和地方融资平台,市政债融资能够降低融资的成本,主要是通过带动更广泛的投资者参与,债券的信用评级对加强财政透明度,完善问责机制也有积极的作用。推行市政债券要有可靠的债务管理系统作为补充,以确保财政纪律并规避风险,这就需要通过可靠的数据、报告来对借款进行密切的监督和监察。

    此外,国家还需要制定法律法规来管理地方政府破产的事务,从而最大程度上降低道德风险,以及对中央政府财政援助的期望。

    最后在新常态下,中国还需要在许多政策领域深化改革,公共财政改革是重要的组成部分,尤其是在快速城镇化的背景下,地方的财政管理需要加强,从1986年开始亚洲开发银行一直在支持中国的发展和脱贫的这些努力,中国因此成为了世界上一个重要的经济大国。我们提供的援助大概达到了350亿美元。此外,ADB对中国的支持,还包括在环境保护、气候变化、城乡一体化发展,中国在这些方面都采取了改革的措施,在新常态下中国还需要进行进一步的深化改革,尤其在下一个五年计划期间。ADB会继续与中国相伴,帮助中国实现和谐、繁荣的小康社会。

    谢谢!

(嘉宾观点据现场发言整理,未经发言人本人确认)

(编辑:李佳欣)
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