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试析供给侧结构性改革之四:优化能源供给结构

本文来源于财经网 2016-02-04 18:28:43 我要评论(0
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优化能源供给结构(试析供给侧结构性改革之四)

范必/文

中国虽然能源消费总量达到世界第一,但人均能源消费量仅与世界平均水平相当,与发达国家相差甚远。油气等优质能源的消费水平甚至低于很多低收入国家。近几年,美国的页岩气革命促进了其能源独立,能源价格出现下降,油价、工商业电价已低于中国,极大地提高了其制造业竞争力。这对于长期靠低成本优势发展制造业的中国来说,无疑是巨大的压力。我们作为一个发展中大国,要在2020年实现全面小康,离不开优质、经济、清洁、安全的能源供给。

一、能源领域亟需市场化改革

改革开放以来,中国能源工业迅速壮大,能源自给率超过90%,有力支撑了经济快速发展。但存在的问题也很明显,如能源结构不合理、能源利用方式粗放、煤电矛盾加剧、用能成本上升等。这些问题主要不是资源禀赋不足或生产能力不够造成的,而是因为现有能源体制脱胎于传统计划经济,能源政策还不能完全适应市场经济和经济全球化的要求。在党的十八大上,提出了“推动能源生产和消费革命”,成为解决中国能源问题的重要指导思想。所谓革命,不仅指能源技术上的进步,也包括能源结构、能源体制、能源安全观念上的重大变化。

能源是我国计划经济时期严格实行计划管理的产品,这成为能源供应长期短缺、利用效率较低的重要原因。随着中国确立市场化改革方向,国家首先放开了煤炭价格,又在电力行业实行厂网分开。通过引入竞争机制,煤炭、电力的供给能力明显增加,效率大幅提高。

但是,能源市场化改革的步伐是缓慢的。至今为止,生产计划、电量计划、用能计划、运输计划、项目审批、国家定价仍普遍存在。一些国有能源企业仍在代行政府职能。各种行政审批数量众多,耗费大量时间和金钱,提高了交易成本。可以说,能源领域普遍存在着计划与市场并存的双重体制,价格机制对能源供求关系的自动调节受到了抑制。

能源是否要进行市场化改革,各方面认识并不统一。拖延能源市场化改革的观点包括:“特殊论”,煤炭、电力、油气是特殊商品,是市场失灵的领域;“安全论”,改革会影响社会稳定和生产安全;“控制论”,这些领域是国民经济命脉,必须垄断经营,等等。其实不仅仅是能源,很多领域在面临市场化改革时都会有人举出这几面旗帜作为挡箭牌。发达市场经济国家的历史则表明,能源领域完全可以市场化。

关于能源是否是商品,是一般商品还是特殊商品的争论,不同的结论在处理政府与市场关系上会有截然不同的做法。如果承认能源是商品,那么就应当放松管制,由市场配置能源。如果认为能源不是商品或者认为是特殊商品,是市场失灵的领域,那么就要由政府出面配置资源。事实上,希望把能源确立为市场失灵领域的声音和力量并不弱。所幸的是,中央已经明确要还原能源商品属性。既然是商品,就要按照十八届三中全会的要求,使市场在资源配置中起决定性作用。能源界应当把思想统一到这一重大判断上来。而树立新的能源安全观和公正对待各类所有制准入,还有待于在进一步解放思想中逐步得到转变。

二、衔接能源改革与国企改革

近期,党中央国务院连续出台了电力、国企、价格改革意见,油气改革也在酝酿之中。我国能源行业产业集中度高、国有企业比重大,推进电力、油气改革无法回避国有企业改革,国企改革也不能回避能源改革。如何将能源行业改革与国企改革统筹考虑,这是当前面临的突出问题。

(一)国有能源企业如何分类

这一轮国企改革的重点之一,是将国企按商业类和公益类进行分类改革。国有能源企业属于哪一类?

能源是商品,应当由市场对能源资源配置起决定性作用,从这个意义上讲能源企业属于商业类。但现在部分国有能源企业又负有普遍服务职能,如满足弱势群体用能需求、为农业生产提供低价电低价油等,这些业务具有一定的公益性。电网企业和油气企业将商业性业务与公益性业务混在一起,内部形成了交叉补贴,无论将他们归为哪一类都不够准确。

解决这个难题,关键还在于划清政府和企业的职能。即政府为公民和企业提供基本公共服务,包括对困难群体用电用油提供补贴;能源企业则要按供求关系定价,按商业原则经营;工商企业和居民用能则按市场价格付费。

在明确政企职能的前提下,可以将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。尽管政府满足特殊群体能源基本服务需求的职能仍然要由能源企业完成,但政府与能源企业的关系是政府购买服务,而不是通过能源企业内部的交叉补贴来解决。在能源企业剥离公共服务职能后,能源企业才能真正成为商业类企业。

(二)交叉补贴落谁家

国有能源企业中发生的交叉补贴,一般理解为企业以低于边际成本的价格向公益性业务提供商品或服务,这部分补贴需要由企业商业性业务的盈利来承担。从理论上讲,剥离企业承担的公共服务职能后,这部分交叉补贴支出责任应当转由政府公共预算承担,这势必增加财政支出。在当前经济增长放缓的形势下,财政的收支矛盾已十分突出,能否推进这项改革需要作认真的测算。

长期以来,国有能源企业反映交叉补贴数量很大,但究竟大到什么程度,一直没有准确的数据。财政支出都要有预算,哪些可以纳入预算,哪些不能纳入预算有严格的规定。很多在能源企业内部认为是公益服务的支出事项,按照财政的标准是不应支出的,一旦将交叉补贴的支出责任转到财政,数量会受到严格控制。

比如,工商企业用电用气价格高,城市居民价格低,能源企业用工商业电价气价补贴居民消费,这在交叉补贴中占了很大一部分。一般来说,城市中越是收入高的家庭用能越多,享受的交叉补贴就越多,这是不公平的,也违反了交叉补贴的初衷。真正的困难群体家庭实际用电用气量比较少,政府已经为他们建立了最低生活保障和各种救济制度,不必由能源企业进行补贴。因此,将企业交叉补贴的支出责任交给政府,政府的实际支出不会增长太多,而补贴也会更为公平合理。

(三)网络监管不可少

在最近出台的几个改革意见中都明确了网运分开、放开竞争性业务的改革方向。电网、油气管网都是网络型行业,这意味着今后有可能在这些领域进行企业资产和业务重组,这是国企改革与能源体制改革的重要结合点。

对网络型行业而言,加强政府监管是改革的应有之义。重点要监管几个方面:一是政府对网络输配业务单独定价、单独监管;二是网络向第三方无歧视开放;三是网络建设投资向各类投资主体开放。

政府作为监管主体应当加强监管力量建设,在制度安排上要解决政监合一还是政监分开,统一监管还是分段监管,垂直监管还是分级监管等问题。这些问题目前尚无具体的解决方案,还有待提上改革日程。

(四)向管资本为主转变

现行的国家对国有能源企业管理方式与其它国资无异,主要是管人管事管资产,股东回报在其中处次要地位。过多的直接管理极大地制约了企业的自主权,不利于企业参与市场竞争。

国资监管转到以管资本为主,体现了国家在国有资产经营目标上的重大转变。具体到能源企业,首先可以通过资本运营实现转型升级。现在大量的国有能源企业是按能源品种建立的,有关部门也是按资产量对能源企业进行排位,如发电企业看装机容量、油气和煤炭企业看资源储量。管资本为主后,应当允许能源企业根据世界能源格局的变化和我国能源代际更替的需要,更灵活地处置资产,从事投资回报更高的能源业务。

其次,国有能源企业可以出让部分股权解决历史遗留问题。这对很多目前陷入困境的煤炭企业、老工业基地企业有很强的现实意义。

三是提高能源国有企业国有资本经营预算规模。与能源国企动辄上万亿的资产相比,其上缴的国有资本预算规模偏低,而且大量的预算又用于国有能源企业,有的还在享受国家补贴,这种情况必须改变。今后国家应当将能源企业国有资本股东回报的多少,作为衡量企业业绩和社会责任的主要标志。

三、构建优质、经济、清洁、安全的能源供应体系

我国以煤为主的能源结构对资源环境造成很大压力。从发达国家走过的道路来看,能源结构的变化有一定的规律,就是从低密度能源向高密度能源发展,从高碳能源向低碳或无碳能源发展,总体上看能源是向优质化方向演进。

(一)加快能源代际更替步伐

中国能源结构面临重大调整,需要早日走出煤炭时代,进入油气时代。人类对能源的使用,大致经过了薪柴时代、煤炭时代和油气时代。能源发展的历程,基本上体现了能源优质化过程。全球一次能源消费结构中,油气占56%,煤炭占30%。OECD国家早已进入了油气时代。中国油气消费占一次能源的23%,煤炭则占到66%,仍然处于煤炭时代。煤炭的大量使用,给我们带来了生态环境恶化、运输压力加大、安全事故频发、温室气体排放增加等一系列问题。中国煤炭的高效清洁利用在世界上达到较高水平,受水资源和经济性的制约,进一步可挖掘的潜力已经有限。中国要成为一个现代化的大国,不论从提高用能效率来说,还是从建设生态文明的角度来看,都不能停留在煤炭时代,理应同发达国家一样,普遍用上优质、清洁、方便的油气能源,实现能源利用的代际更替。

要实现能源的代际更替,离不开能源安全观念的转变。当中国准备从煤炭时代进入油气时代,一个普遍的担心是,石油对外依存度提高会危及能源安全。事实上,中国一次能源的自给率高达90%。石油进口量和进口依存度与能源安全不存在简单的对应关系,国际上也没有通行的标准可循。中国从改革开放之初就对国际格局作出了判断:和平与发展是当代世界的主题,世界大战打不起来。随着冷战的结束,担心中国与某大国爆发全面冲突从而中断外部石油供应的假设,在可预见的未来很难成立。

当前和今后一个时期,欧佩克对石油供应的控制力会继续减弱,美国走向能源独立,世界石油产能总体供大于求,石油供应方出现多中心格局,这为中国扩大石油进口创造了有利的外部条件。当然,油价大幅波动、能源通道的安全风险仍然存在。面对这些问题,靠一个国家单独解决是十分困难的,需要我们将维护石油安全的思路从个体安全转向集体安全。只有通过参与全球治理,有效维护全球和地区石油安全,才能从根本上维护本国的能源安全。

(二)大力发展可再生能源

大规模发展风能、太阳能发电可以减少温室气体排放,这是发达国家普遍鼓励其发展的重要原因。中国现在已经是世界第一排放大国,在联合国气候变化谈判中受到很大压力。中国承诺:“计划2030年左右达到二氧化碳排放峰值,到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右”。中国大力发展可再生能源很大程度上是为了履行这两项承诺。现在看来,完成这两个指标仍然有不小难度。

发展可再能能源对调整能源结构具有重要意义,但对发展思路存在不小的争议,需要慎重决策。中国太阳能、光伏发电走的是“大规模、高度集中度开发,远距离、高电压输送”的发展道路。风电、太阳能发电都有随机性、间歇性的特点。在一个电网里,集中开发的风能、太阳能发电规模太大,会为电网调度增加困难。而以分散方式、较低电压等级接入系统的风电、光伏发电,对电网的影响较小。

现在,西部地区大规模开发的风电、光伏发电远离消费地,面临送出困难,甚至出现大量弃风限电的现象。在研究解决办法时,有关方面寄希望于特高压远距离输电。由于输电投入巨大而可再生能源电量较少,会大幅提高消费地用电成本,不是经济可行的办法。因此,中国应当尽快调整开发方针,大力发展“小规模、低电压、近消纳、直接接入配电网系统”的分布式可再生能源,不宜再在西部大规模开发风能、太阳能发电项目。

(三)安全高效发展核电

2003年召开的全国核电建设工作会议提出,核电要统一组织领导、统一技术路线,引进国外先进技术,加快自主化建设。经过“十一五”和“十二五”期间规模化发展,我国核电产业的研发设计、建安施工、装备制造、运营管理等方面能力显著提升。AP1000项目在国内已经批量开工。2015年10月,经国家核安全局评审,多年困扰AP1000的主泵技术问题已经解决,为新上AP1000项目扫清了障碍。我国自主研发的“华龙一号”签订了两个出口合同,5个合作框架协议。CAP1400得到南非、土耳其等国家的高度认可,谈判取得实质性进展。核电“走出去”已经有了良好的开端。

中国要在国际核电市场占有一席之地,必须在本国的应用开发上达到较高水平,并保持相对稳定的建设节奏。一是推进已批准的“华龙一号”项目建设,进一步夯实自主技术基础,为“走出去”创造条件。二是坚持AP1000技术路线,加快后续项目审批。据初步统计,“十三五”具备开工条件的AP1000厂址有10个,共32台,总装机容量达4000万千瓦。这些机组可以考虑按每年5-8台的速度开工。在“十三五”期间再批准一批AP1000项目开展前期工作,为“十四五”核电建设作好准备。三是尽快核准具有自主知识产权的CAP1400示范项目,并在“十三五”期间批量建设,同时成为“走出去”的主力机型之一。四是有序推动湖北咸宁、湖南桃花江、江西彭泽等内陆核电项目,“十三五”期间可考虑内陆核电项目零的突破。

当前,世界能源格局正在发生深刻变化,结构性改革在我国提上了日程。古往今来的历史表明,一个伟大的民族,不一定赢在出发的起点,但一定要赢在变革的拐点。能源的结构性改革,既包括体制改革,也包括能源结构的调整,能源工作者应当抓住当前难得的机遇所作为。

【作者:范必 (编辑:lvqiang)
关键字: 结构性 供给 改革
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