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陈锡文:推进农业供给侧结构改革的两大问题

本文来源于财经网 2016-11-18 17:51:00 我要评论(0
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陈锡文

全国政协常委,经济委员会副主任

中国农村工作领导小组原副组长兼办公室主任

大家好,非常高兴参加《财经》年会。我讲的题目是“关于推进农业的供给侧改革”。

一是为什么要推进农业的供给侧改革?在过去十几年中,中国农业取得了很大发展,尤其是粮食生产,从2003年的8614亿斤增长到去年的12429亿斤,平均每年增产粮食318亿斤。这是一个了不起的成就。

不过,也出现了一些新的情况。很多人已经关注到,最近几年我们的粮食生产出现了一个奇特的现象:一方面粮食产量每年都在增长,另一方面进口的粮食每年在增加,此外,库存的粮食也在急剧增加,这显然是一个不合理的现象。

为什么会出现这样的情况,我个人认为主要是两点原因:第一,国内粮食生产的品种结构不能适应市场的需求结构。其中最突出的就是大豆,随着人们生活水平的提高,中国的大豆需求急剧增长。但与此同时,国内的大豆产量却在逐步下降,于是造成了大豆进口需求的快速增加。去年的粮食总产量12429亿斤,根据有关部门测算,大概离国内的总需求还缺500亿斤左右。因此,适当的进口粮食是必要的,但缺口只有500亿斤左右,实际上的进口却达到了近2500亿斤。为什么要多进口近2000亿斤粮食?因为国内缺的是大豆,增产最多的却是玉米,因此只能大规模进口大豆,去年进口大豆占到了进口粮食的近2/3,达到8200万吨。从这个角度而言,国内其他粮食增长再多也弥补不了大豆的缺口,所以结构需要调整。

第二,整体上看,中国的粮食等大宗农产品在价格上缺乏国际竞争力,出现了能生产出来却未必能卖得出去的现象。小麦、大米、玉米的国内平均价格要比国际市场的价格高出30%—50%。为什么会出现这种情况?

原因很复杂,中国农业的资源禀赋相对人口来说相当稀缺,农业成本相对比其他国家高一些,但更有近些年国内外经济发展变化的背景因素。从这几年的情况看,造成中国粮价高于国际市场的原因主要有四个:一是在经济快速增长中,没有能管控好要素价格,包括资金价格、土地价格、劳动力价格,甚至出现高于GDP增长的幅度,这必然反映在农业中,导致农业生产成本上升,迫使政府不得不提高粮食的最低收购价格。粮食的最低收购价格从2004年开始实行,但当时制定的最低价是略低于市场价的,对农民起到了一个心理上的托底作用。政策实行之后,最初四年托底收购政策在实践中并没有实行,因为不需要实行。但到了2008年以后,农业的生产成本上升太快,如果不对农民的收益进行适当补偿,农民就没有生产的积极性。所以,2008年以后,最低收购价格才逐年上涨,而且上涨幅度很明显。例如2007年,小麦价格0.72元每斤,但到2014年最低收购价提高到了1.18元每斤,从2008年到2014年的7年时间里,小麦价格大约上涨了60%多,籼稻的价格上涨了90%,粳稻的价格上涨了100%以上。这样快速的价格上涨,和国际市场相比就会出现比较大的差距。

二是金融危机之后,世界各国的政府,只要有能力几乎都采取了扩张性的财政政策和刺激性的金融政策,为了挽救经济投入大量资金,当时很多经济学家就已经预测到,一定会出现后期的通货膨胀现象,果然到2010、2011年全球出现通胀。但这一轮通胀的出现并没有拉动经济的回升,需求反而下降,所以2012年开始出现全球大宗商品价格急剧下降,包括粮食。粮价在2011年国际市场达到了历史最高峰,此后就迅速下降,特别是2012年到2015年之间,国际市场的粮价下跌非常明显。按美元计价,国际市场的小麦和大米的价格下跌了1/3左右,玉米的价格下跌了45%左右,大豆的价格下跌了40%。如果没有国际市场粮价的下跌,现在中国国内的粮价跟国际市场差不了太多,但问题是中国的粮价在上涨,全球的粮价在下跌,于是出现了中国国内粮价高于国际市场30%—50%的局面。

三是由于全球能源价格的暴跌,特别是石油和天然气的价格,它直接影响了粮食作为大宗商品在贸易中的海运价格。今天(11月18日)早晨原油的价格每桶45美元,十几年前原油价格最高时曾经达到每桶140多美元,现在的原油价格只相当于十多年前的三分之一,导致目前的海运价格也只相当于十多年前的三分之一。

四是人民币汇率的坚挺,最近几个月人民币兑美元的汇率在下降,但从2005年算起,人民币兑美元还是上涨了20%多。由于国际市场的粮食贸易都是按美元计价的,运抵中国再折算成人民币以后,进入中国市场的国外粮食价格就相对便宜了。

这些情况非常复杂,有不确定性,到底是长期的还是短期的现象,到底对今后中国粮食价格会产生什么样的影响,这需要去研究。但是,中国粮食生产中,生产结构与需求结构不对应的问题,总体上成本过高缺乏价格竞争力的问题,是确实存在的。如果不改变这种现象,在一定程度上就会出现产得出来卖不出去的现象。正因如此,中央才明确提出,要推进农业的供给侧结构改革。

二是如何推进农业的供给侧结构改革?目的就是要提高农业的综合效益,增强农产品的国际竞争力。从这个角度看,农业的供给侧结构改革不是多种一点什么、少种一点什么的问题,而在于必须提高农业生产整个过程中的科技含量,从而降低成本提高效益,提高价格的国际竞争力。

因此,我认为推进农业供给侧结构改革的核心是两点,一是要大力推进科技创新,二是要大力推进制度创新。

如何切实推进农业人供给侧结构性改革?最近两年,改革已经在逐步推进。2013年新一届国务院成立之后,迅速研究了大宗农产品的价格和补贴问题,从2014年年初,国务院在新疆推进了棉花目标价格改革,在东北推进了大豆目标价格的改革。2015年夏天,国务院在长江中下游推进了油菜籽的价格改革。2015年9月又在东北和内蒙古地区推进了玉米临时收储价格的改革,把东北和内蒙古四省区的玉米临储价格从2014年的每斤1.12元,降到了2015年的每斤1元钱。但这仍然不行,因为进口玉米的到岸完税成本价每斤不超过0.8元。

因此,2016年中共中央的一号文件中明确提出,对东北和内蒙古地区的玉米实行重大的改革措施,改革的基本要求是两句话:市场定价、价补分离。

政策出台之后,很快收到了明显的效果,突出的表现是东北地区的玉米播种面积,今年和去年相比减少了2300万亩,相当于减少了10.5%。目前已经进入东北和内蒙古的玉米收购季节,由于价格是市场决定的,它迅速回归到供求的平衡点上。从这几天的情况看,辽宁省的玉米收购价大概在每斤0.75元到0.8元之间,吉林省的玉米收购价大概在每斤0.75元左右,黑龙江和内蒙古大概在每斤0.6-0.7元之间,按照这个价格再运到关内,基本上可以和到岸玉米完税成本价格相当,也就是说运用市场的力量,可以把不必要进口的玉米挡在国门之外。同时,国家又另行对生产玉米的农民进行补贴,辽宁和吉林的补贴基本到位,黑龙江和内蒙古补贴的金额已经分配到各县市,下一步是直接到农民手里。从这个角度看,推进农业供给侧改革关键一举,就是必须让市场在价格形成机制中发挥决定性的作用。这一步在玉米方面能做到,我想在其他大宗农产品方面也应该能够逐步做到。

推进农业供给侧结构性改革的第二个重要方面,是必须加快农业科技的进步,这一点不言自明。举一个例子,比如大豆,去年进口粮食中2/3左右是大豆,全世界出口的大豆中,2/3都到了中国。中国是大豆的故乡,现在大豆的产量已经降到了世界第四。巴西、美国、阿根廷都比中国多。什么原因?也很复杂。

其中一个最重要的原因,就是对大豆生产的科技投入不够,大豆的整个生产过程科技含量不足。48年前,我从上海下乡到黑龙江兵团种地,也种过大豆。那时候大豆的亩产大概是210斤左右,国家1956年制定的全国农业发展纲要中提出大豆的亩产应该达到260斤,60年过去了,这个目标到现在还没实现,大豆的平均亩产全国不到250斤。同样是纲要的规定,对其他粮食来说,黄河以北地区亩产要达到400斤,黄河以南长江以北地区要达到500斤,长江以南地区粮食要达到800斤,这些目标现在已经全部超额完成。如果大豆平均亩产250斤,国家在东北地区的大豆目标价格每斤2.4元,一亩大豆的毛收入就是600;但玉米亩产可以达到1200斤,按去年的临时收储价每斤1元,就是大豆亩毛收入的两倍,在这样的情况下,农民不可能去种大豆。

问题在于能不能进一步提高大豆的目标价格?恐怕不能。因为现在进口大豆的到岸完税成本价每吨不超过3500元,即每斤1.75元。现在全世界的大豆平均产量每亩达到370斤,比我们高出120多斤,从这个角度看,大豆的根本问题是科技问题。对于其他竞争力不够的农产品来说,同样也是科技问题,所以,必须加快推进农业的科技进步,才能使我们的农产品在国际市场上占有一席之地。

第三个重要的方面,是要推进农业经营体系的创新。对中国来说,分散、粗放的经营方式,是导致生产成本高、价格上涨的根本原因。但改变并不是短期内就能实现的,中国的农民数量太大,经过38年的改革开放,中国农村的常住人口,去年年底有六亿零三百万,中国要推进城镇化不是简单的一蹴而就的过程。总书记在2013年的中央城镇化工作会议上曾经讲过,“关于人口的城镇化问题,我们要有足够的历史耐心。”这确实是从中国的实际国情出发的。

扩大农业的规模经营是实现农业现代化的基础,近几年在有关政策的指导下,特别是十八届三中全会以后,提出了关于农村集体的土地所有权、承包权、经营权三权分置的新的制度创新,农村土地的流转速度比较快。目前中国农村有两亿三千万农户承包了集体土地,其中大概有6700万农户已或多或少的流转了自己的承包地,整个农村土地流转的总面积已经占到了承包地总面积的1/3。

目前,流转虽然在正常进行,但其速度取决于农民转移的速度。从近几年的情况看,外出农民工的增长速度已经降到了1%以下,去年全年仅增长了0.4%,增加了63万人。今年1—9月增加了0.5%,增加了80多万人。从这一数据可以看出,中国农民的转移并不是一件容易的事情。

这是因为这种转移并不取决于农民,而是城市和非农产业到底能够给农民提供多少新的就业机会。这是我们的现实,但不能用行政命令把大量农民从土地上赶走,让少数人种地,这样虽然种地的效率高了,但引出的社会问题会很大。

正是基于这样的情况,中央明确提出,农业要实行多种形式的适度规模经营,流转土地只是其中一种方式,农民自己已经探索和创造了多种形式的适度规模经营方式,比如发展土地股份合作社、土地托管、土地代耕等。其中非常重要的一点是,目前中国农业社会化服务体系的发展,为创新农业的经营方式提供了重要的空间。比如,1%的农户购买了收割机,通过农户之间购买服务的方式,为更多的农民提供了机械化服务,带动实现了冬小麦的机械化收割达到了95%以上。

现在大家都认识到了规模经营对发展现代农业的重要意义。前两天农业部公布了一个数字,我国经营土地面积在50亩以上的经营主体已经达到了350万户,而这些经营主体经营着的农地达到了3.5亿亩,平均每个规模经营主体经营的土地就是100亩。这100亩对中国来说确实是规模经营,因为要把十几户农户的土地集中于一个农户,并不容易做到。但与新大陆国家相比,这样的规模经营面积仍然太小。

更重要的一点是,一二百亩的规模并不能够运用最现代化的农业机械装备。但是现在世界上最先进的大型农业机具都在我们的田野上使用,因为购买了现代机械的农户不只是为了种自己承包的土地,而是在为几十户、上百户,乃至上千户农民提供服务。

因此在我们这样的小块土地上,特别是在粮棉油等大宗作物的生产上,每户虽然承包的土地不多,但进行一定的基础改造之后,使耕地相对集中连片,绝大多数农户都可以使用上最先进的机械。从这一点出发,规模经营需要有至少两个方面的考虑:第一是扩大每一个农业经营主体土地经营的规模。第二可以扩大农业服务产品的范围,让服务主体为更多的农户提供服务,以此来弥补土地规模的不足。这几个结合在一起,就可以走出一条独特的符合中国国情的农业现代化道路。

第四,要改进和完善农业支持保护制度。中国作为WTO的成员之一,对农业的补贴不仅仅取决于自身的财力,而且要服从于WTO的规则,从目前的补贴状况来看,我们对有些产品的补贴已经超过了对WTO的承诺,比如棉花和蔗糖。有些产品,如三大谷物,按照WTO的规则,现行的补贴办法已经没有多少空间。在这样的基础上,必须抓紧研究怎么进一步改革和完善我们的补贴制度。

WTO规则下对农业的补贴有三个大的方向:一是补贴进入农业生产成本,但它会扭曲价格和贸易,一些产品如小麦、大米、玉米,补贴不能超过这个产品本身产值的8.5%。而第二、第三类补贴,不会扭曲价格,也不会扭曲贸易。举个例子说明,补贴农业灌溉用水的水价就是进入成本的补贴。如果国家支持农业的水利建设,这个资金就被划归为绿箱补贴,而绿箱的补贴是不受限制的。所以,我们要研究怎么把补贴转到绿箱中去。还有蓝箱补贴,当农产品出现供过于求的时候,能不能通过给农民一定补贴的方式,鼓励他们对土地实行休耕。轮作休耕的补贴,也同样是不受黄箱政策限制的。中国真正对农业进行补贴才十来年的时间,因此缺乏经验,在这方面应该向发达的农业国家学习,进一步完善中国的农业补贴政策。

通过这些方面的共同努力,让市场机制在价格形成中发挥决定性作用,加快推进农业科技进步,加快创新农业的经营体系,以及完善中国的农业补贴政策,就一定可以使中国的农业逐步走出目前的困境,登上一个新的台阶。

王波明:在过去几十年,陈主任是严格不能突破土地红线的主张者,我听了很多做农业的朋友讲,这么多年中国的土地均在使用化肥,需要一段时间生息。现在农业安全、粮食问题,是一个大问题。为什么现在不能考虑用进口粮食做替代?比如我参与了一个澳大利亚的会议,澳大利亚有大片的土地,其生产的粮食可以为中国提供替代,这样可以让中国部分土地休耕,以恢复土地的肥沃度,对这一问题您是怎么考虑的?

陈锡文:有很多人经常这么提,但我们去年进口的粮食近12500万吨,这个数量占我们粮食总产量的20%,所以不能说我们拒绝进口,进口的数量已经相当大。其中我们进口了全球大豆出口量的64%,全球的谷物市场出口量的13%到14%。

现在还能不能增加进口量?要研究的问题是,过去有些人认为,我们限制进口,是为了确保国家的粮食安全。其实我国的粮食安全问题在数量上已经不是大的问题,现在的缺口最多为500亿斤。目前的粮食安全更重要的是体现为中国农业的产业安全,中国农民的生计安全。

进一步扩大进口,意味着中国的农业要衰弱、要削减,如果发展到了一定程度,中国农业或许就会出现产业危机。另外,政府考虑更多的是农民的就业和收入问题,不让中国农民种粮,让他们干什么,他们的收入靠什么,这些问题都属于政治层面的,关系到国家的整体经济安全和社会安全问题。

从技术层面来讲,有一些问题也是绕不开的。刚刚讲到中国加入WTO,作为WTO成员,应该开放自己的各类市场,其中包括农产品市场,中国加入WTO的时候也承诺要对国际农产品市场开放,但是世界上没有一个国家不对自己的农产品市场进行保护,原因就是这关系到产业安全和农民的生计安全。

现在我们在开放市场和保护国内农业方面求得了一个平衡点,这是WTO规则所允许和承认的。我们对国际农产品特别是粮食市场的开放是有限度的。WTO允许中国实行进口粮食的关税配额制度,每年进口多少粮食是有配额的,配额之内的进口是实行低关税的。中国在WTO谈判中争取到的条件是每年的小麦进口关税配额是963.6万吨,玉米的关税配额是720万吨,大米的关税配额是532万吨。如果进口的这三类粮食没有超过我们承诺的关税配额,中国政府将对它实行象征性的低到1%的关税。这是我们的粮食价格与国际市场比较的的主要参照系。

但如果进口的粮食超过了我们承诺的关税配额数量,如果外商愿意当然仍可继续向中国出口,进口超过关税配额的粮食要征收65%的关税,这是WTO规则所允许的。我们的粮食比国际市场价格高出30%—50%,并没有达到65%,因此,超配额进口的粮食就会比我国的粮价贵。要想进一步多进口粮食,首先面对的即是关税配额问题。除非我国主动废除关税配额制度或大幅度提高进口的关税配额数量,否则,超配额的粮食是进不来的。但如果这样做,就使技术问题又变成了政治问题。

从这个角度看,中国会充分利用国际上的资源和市场,来改善国内的农业结构和国民的饮食结构。但是中国必须充分考虑,自己农业的产业安全和自己农民的生计安全,正是在这个背景下,中央才提出了要依靠自己的力量来基本满足中国人吃饭问题的决策。尤其对作为中国人主粮的小麦和大米,要做到绝对安全,即自给的保障率要达到95%,而对于玉米、大豆、油料、棉花等等,可以放得更开一些,实际上现在这些产品的进口已经放得很开,大豆的进口量已经占到了国内需求的87%。

《财经》年会2017:预测与战略由《财经》杂志、财经网主办,于11月17日-18日在北京举行。

(编辑:songshaohui)
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