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财科院摸底地方财政运行情况:部分地区债务隐性化

本文来源于21世纪经济报道 2017-12-20 09:30:00 我要评论(0
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财科院摸底地方财政运行情况:去杠杆需防范“合成谬误”

21世纪经济报道 记者 周潇枭 北京报道

导读

在当前防风险、去杠杆进程中,还需警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。刘尚希表示,我国大量政策是各级各部门从自身角度出发制定的,从各部门角度看也许是有道理的,但合在一起可能就是错误的,这就是“合成谬误”。

中国经济的增长超预期,财政收入形势也随之好转。

年初预估2017年全国一般公共预算收入增长约5%。实际情况是,前11个月全国该项收入增速达到8.4%。

不过,在整体收入形势超预期的背景下,仍有一些隐忧。12月19日,中国财政科学研究院(下称“财科院”)发布《2017年地方财政经济运行调研报告》(下称“报告”),报告显示部分地方财政增收困难,某省前三季度有六成县级政府财政收入负增长;我国正处于新旧动能转换阶段,叠加老龄化、环保形势趋严等,各地财政压力普遍加大。

从12月8日的中央政治局会议释放的消息来看,防风险仍将是2018年重点工作之一。而财科院调研发现,部分地方政府举债行为更为隐蔽。

财科院报告建议,政府在化解风险时,需要警惕制造风险;政策实施过程中要加强部门政策协调,避免不同政策造成“合成谬误”的现象。

地区呈分化态势

今年10、11月份,财科院奔赴黑龙江、吉林、江苏、天津、贵州、陕西6省区进行调研,同时进行的线上调查共计有17个省、145个城市和662个区县参与,最终汇总得出上述报告。

21世纪经济报道记者从发布会现场获悉,调研的东部、西部、东北地区经济和财政收入形势呈分化态势。东部地区无疑是“稳定器”。2017年前三季度,东部地区一般公共预算收入比重为60.5%。近年随着全国经济增速趋缓,东部地区收入增速也有所下降,但增速高于全国水平,收入稳定性强。

得风气之先的东部地区,更早地布局新兴产业。如2017年前三季度,东部地区战略新兴产业中的工业机器人、服务器、3D打印设备产量同比分别增长74.8%、69%、67.9%。

西部省份近三年来财政收入增速在下降,但是2017年大宗资源品价格回升等,对这些省份财政收入提振作用明显。如贵州地方财政总收入增速在2014、2015、2016年逐年下降,分别为11.1%、7.6%、4.4%,但2017年前三季度该增速回升到17.7%。

投资拉动仍是西部地区的主线,像贵州大数据等新产业只呈点状突破。之所以此前的财政收入增速整体下行,在于传统支柱税源下滑明显。如贵州的煤、电、烟、酒税源税收增速从“十二五”初期的26%回落到5%,金融、医药、电子信息等新兴领域税收增速虽然快,但这部分占总税收的比重只有10.2%。

西部省份财政自给率不够高是个老问题。贵州、陕西近三年来财政自给率大致在38%、47%的水平,问卷调查显示整体呈下降趋势。

同样受到上游资源品价格回升影响,东北地区2017年收入增速有所回升。不过,东北地区财政增收仍然相对困难。如2017年前三季度吉林一般公共预算收入同比下降2%,其中县级政府收入同比下降10%。财科院报告显示,吉林39个县级政府中有24个负增长,13个县政府收入降幅超过20%。

即便是财力相对充沛的东部地区,也面临财政支出压力大的问题。

如东部地区2017年前三季度民生支出领域中,教育、社会保障和就业、住房保障、医疗卫生等支出分别增长18.9%、47.8%、75.4%、40.2%。

报告提供的东部某省数据显示,职工基本养老保险基金收支矛盾比较突出,基金支撑能力在下降。2014、2015、2016年该省企业养老保险基金备付能力分别为24、23、22.4个月,基金备付能力逐年下降。2016年全省55个预算单位中有35个出现当期赤字,赤字金额约119亿元,比上年增加41亿元,其中有2个设区市本级和2个县级市出现累计赤字。

2017年“环保风暴”刮遍全国,在改善空气、改善居住环境的同时,经济、财政方面也承担着一定的成本。

如天津2017年陆续关停部分环保不达标企业,对地区GDP和税收增速都产生影响。财科院报告显示,天津关停在地税部门缴税的企业共计10334户,2017年前三季度产生税收收入3.3亿元,较同期下降32.7%。其中制造业、建筑业税收下降规模较大,分别下降19.8%、67.5%。

地方举债更趋隐蔽

今年几次高层会议均表示,要严控地方新增债务,遏制地方隐性债务扩张。

从财科院调研情况来看,部分地区确实存在债务增长的“隐性化”。各地明面债务规模增长得到控制,满足债务限额约束,但在财政收支矛盾加剧的背景下,地方政府支出还是得通过各种渠道的负债来落实。相当规模的支出来源虽不属于政府负债,但却形成了一种“隐性负债”。

财科院报告列举的行为包括,地方各类政府投融资相关企业负债(地方政府不对此类企业负债进行担保承诺,但通过增加国有资本金等方式对企业进行投入,企业为政府项目融资,地方政府可能要承担一定兜底责任)、政府支出挂账(包括拖欠的项目工程款等)、各类项目资金间的互相挪用(不少财政困难地区,资金挪用相对普遍,用其他项目或新一年的项目资金填补挪用资金)等。

收支矛盾加剧、隐性举债的背后,跟政府间事权和支出责任匹配不够合理有一定关系。财科院针对地方政府调查问卷显示,省级政府和基层政府都认为教育和社保事权与财权不匹配。

中国财政科学研究院院长刘尚希在发布会上表示,我国财政改革建成了激励机制,但构建风险约束机制才刚刚破题。从利益分配的角度来看,中央占有优势;但在风险分配上,地方占有优势。像下级政府的财政风险,如工资拖欠、无力清偿债务等,上级政府很难“见死不救”,会层层传递到中央政府。

刘尚希提醒要充分提防“财政风险变形”,有些风险表现为金融或经济风险,却会诱发财政风险。比如国有企业出现亏损或破产,金融机构的不良率大幅提高等,债务清偿等可能会转移到各级政府身上。

在当前防风险、去杠杆进程中,还需警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。刘尚希表示,我国大量政策是各级各部门从自身角度出发制定的,从各部门角度看也许是有道理的,但合在一起可能就是错误的,这就是“合成谬误”。

12月19日,国务院发展研究中心宏观经济研究部部长陈昌盛在当天研讨会上表示,他们调研摸底发现,地方隐性债务规模不小,包括明股实债的PPP项目,部分地方国企和机关团体债务也在增加,地方产业基金运作也有变形等。

陈昌盛也表示,中央希望推动经济往高质量方向发展,过程中要打好攻坚战,还要防范风险。这个过程中,确实要关注政策协调的问题。每个部门都在贯彻中央的部署,货币政策、监管政策、债务管理等,每个部门可能都是对的,但是加在一起可能是错的。

【作者:周潇枭】 (编辑:文静)
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