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韦志超、袁方:减税降费知多少?—对2019年积极财政政策全面影响的定量评估

本文来源于清华金融评论 2019-04-30 10:05:21
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面对2018年以来的经济下行压力,政府的其中一个对策是采取更加积极的财政政策。2018年底的中央经济工作会议对2019年财政政策的定调是:“积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债券规模”。2019年的政府工作报告提出,全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。

综合来看,对于2019年来说,积极的财政政策对国内生产总值(GDP)的托底作用有多大?对企业和居民分别会产生哪些影响?围绕这一系列问题,本文从减税规模、社保费率下调和基建投资三个方面对2019年的财政政策及其影响做了综合评估和测算,研究结果表明,2019年积极财政政策对GDP的新增拉动可达0.72个百分点,企业特别是民营企业是最大受益方;相比于广泛市场预期的减税规模,超预期的减费减税政策将会多拉动GDP增速达0.56个百分点;未来中国的社保费率仍有近一半的下调空间。

2019减税规模测算及对GDP的拉动作用

根据2019年政府工作报告可知,我国2018年为企业和个人减税降费约1.3万亿元,并计划2019年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。接下来,笔者将讨论不同税种的减税规模,及其对宏观经济的潜在影响。

个税方面,起征点提高、专项抵扣和税率分级的变化是2018年个税减税的三个重点内容。结合我国的收入分布情况,2018年个税减税规模在3400亿元左右。由此可知,2018年企业部门减税降费的总规模约为9600亿元。

增值税方面,依据2019年政府工作报告中的内容,“将制造业等行业现行16%的税率降至13%,将交通运输、建筑业等行业现行10%的税率降至9%,维持6%一档的税率不变”,估计2019年增值税的减税力度为7181亿元左右。由此可知,2019年企业部门除增值税外,其他税收减免将减少9238亿元。(除去2019年社保缴费负担下降3581亿元)

为衡量2019年减税对宏观经济的影响,考虑可能的税收严征管情况和不同部门之间的边际支出倾向差异。首先,受税收严征管影响,企业增值税实际减税可能会缩减到5581亿元,而个税和其他税收减免受严征管的影响则可忽略不计。其次,估算得到个人和企业的边际支出倾向分别为0.7和0.5。结合相应的减税规模,此次减税将有部分转化为拉动2019年GDP的动能,相比2018年综合拉动GDP增速约0.04个百分点。

社保降费:费率下调与潜在的征缴改革

企业法定社保费率极高和全社会社保实际缴费费率不足,是我国社保体系现存的两个核心问题。由此,长期以来,我国社保改革的两个重要着力点便是降低社保费率和社保征缴改革。

2019年政府工作报告提出,下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%,稳定现行征缴方式,各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴。在2017年,我国社保职工五险缴费共计39775亿元,估计2018年职工五险缴费增速约为12%,本次社保费率下调3个百分点(企业养老保险费率由19%下调至16%),预计将减少企业社保负担约3581亿元,结合估算的企业边际支出倾向为0.5,本次社保降费将能够拉动GDP增速约0.2个百分点。

虽然政府2019年暂缓了社保征缴改革进程,但只有进行社保征缴改革,提升我国社保职工参保率,做实社保缴费基数,才能够更好地维持我国社保体系的可持续发展,社保征缴改革长期势在必行。笔者估算了在4种情景假设下,在保证企业社保缴费不减少的前提下,通过社保征缴改革,我国企业社保费率的下调空间。在中性情景下,中短期我国企业社保费率可下调6个百分点;在长期情景下甚至可大幅下调14个百分点,相对于这次政府工作报告提出的下调3个百分点,还有11个百分点的下调空间。

社保征缴改革虽然能够通过下调企业社保费率保证企业社保负担总体不增加,但是这必然会造成企业社保负担由现有的合规缴费企业向不合规缴费企业转移,对宏观经济造成结构性影响。特别是由于合规缴费企业主要是国有企业和大型企业,而不合规企业确主要是中小企业和民营企业,这可能需要政府特别考虑,并出台相应措施对冲负面影响。

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基建投资空间有多大

从资金来源端测算基建增速的思路:2014年以来由于影子银行体系对地方政府基建资金的支持,按资金来源测算的基建投资增速持续低于基建投资完成额增速,出于谨慎考虑,假定2018年按资金来源测算的基建投资增速与基建投资完成额增速之差为过去4年平均值,从而得到2018年按资金来源测算的基建投资增速为-2.94%;进而假定2019年按资金来源测算的增速与投资完成额测算的增速差与2018年相等,由此可以得到2019年基建投资完成额同比增速。

在中性情形下,预计2019年基建投资完成额年增速为6.6%,信托、委托等来源于影子银行体系的资金收缩幅度放缓,叠加地方政府专项债的发力,共同推升2019年基建同比增速较上年回升4.8个百分点。

在乐观情形下,即委托信托融资2019年收缩幅度为2018年的25%、政府性基金支出中用于基建的资金同比增速为-22%,此时投资完成额增速为9.2%,较上年上升7.4个百分点。

在悲观情形下,即委托信托融资2019年收缩幅度为2018年的75%、政府性基金支出中用于基建的资金同比增速为-32%,此时投资完成额增速为4.0%,较上年上升2.2个百分点。

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2019年财政政策的综合影响

2019年积极财政政策对GDP的新增拉动可达0.72个百分点

图4对2019年的几个关键财政政策的影响做了总览性的展示。具体来说,对各个部门及关键变量的影响如下:

企业部门:从总量上来看,企业部门将是2019年财政政策的最大受益方。假设政府提出的2万亿元目标能够实现,同时假设征缴税收的监管加强,影响规模大约是1600亿元,增值税相关的减税政策和社保费率下降等其他政策将使企业整体利润增加1.84万亿元,这将提升企业整体利润约10.7%。另一方面,政府提出,增加特定国有金融机构和央企上缴利润,因此对于某些央企将有负面影响。

居民部门:2019年在政策上没有大的变化,但从时间上来看,2018年制定的政策(包括税率调整和转向抵扣)在2019年将会得到全面执行而产生实质性的影响。

政府部门:个税、增值税减税将使政府的财政收入减少1.84万亿元。为了实行积极的财政政策,政府可能将维持预算内支出增速不变。在此背景下,政府将增加发债约27326亿元,同时通过其他方式增加融资20388亿元。为了托底经济,基建投资的力度将比2018年有明显提升,预计同比增速回升4.8个百分点至6.6%。

GDP:2019年积极财政政策对GDP的整体拉动相比2018年大约增加0.72个百分点。在中性假设下,企业利润增加1.84万亿元,假设企业的边际支出倾向为0.5,那么企业利润增加对GDP的拉动是1.02个百分点。2018年减税降费严征管政策对GDP的整体拉动在0.78个百分点左右。因此2019年的减税降费严征管政策对GDP的整体拉动提升了0.24个百分点。另一方面,2019年的基建同比增速相比2018年提高4.8个百分点,对GDP的拉动大概在0.48个百分点。因此,2019年积极财政政策对GDP的新增拉动作用在0.72个百分点左右。

政府部门杠杆率:为了实现积极的财政政策,2019年的政府部门杠杆率将提升5%。

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超预期在哪儿?

整体来看,2019年政府工作报告中关于减税降费的目标规模达到了2万亿元,结合笔者估算的政府增值税严征缴带来的企业税收增加1600亿元,预计2019年减税降费规模将达到1.84万亿元,超过了之前市场预期的0.98万亿元。估算后,本次减税降费超预期将会多拉动GDP增速达0.56个百分点。

往前看,中国的社保费率仍有将近一半的下行空间

尽管短期内看,中国的社保征缴改革暂缓,但从中长期看,社保征缴改革仍将进行。如果社保改革后企业负担不增加,在长期,企业的社保费率还可以降低11个百分点,接近一半!

关于中国的社保负担,主流观点认为,中国企业的社保费率位于世界前列,企业负担很重,应该降低社保费率,这是一个严重的误读。在中国,企业的社保缴费基数明显低于企业发放的工资总额,因此企业的社保费率实际上是虚高的。根据我国2017年职工五险数据分析发现,我国职工参保率仅为71.5%,实际缴费基数占法定缴费基数的72.9%。相比其他国家,我国经过调整后的实际企业社保负担并非显著偏高,只处于中游。

通过社保征缴改革,能够提升社保参保率,做实社保缴费基数社保费率,在不减少我国企业社保缴费的前提下,这将使得我国社保出现巨大下降空间。长期而言我国企业社保费率还有11个百分点的下行空间(加上这一次的3百分点总共14个百分点),这远远超出市场中性预期的5%。

(韦志超为安信证券高级宏观分析师,袁方为安信证券助理宏观分析师。本文编辑/王晔君)

(编辑:文静)
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