国家发展改革委原副秘书长范恒山:城镇化的最高表现形式不是都市圈而是城市群

本文来源 财经网 2020-11-26 21:23:00
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范恒山认为城市群是城市发展的最高层次的空间组织形式。

财经网讯 “城镇化的最高表现形式不是都市圈而是城市群。”11月26日,国家发展改革委原副秘书长范恒山在“《财经》年会2021:预测与战略”上表示。 

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国家发展改革委原副秘书长范恒山

范恒山提到,城市群是城市发展的最高层次的空间组织形式,是在特定地域范围内,一般以一个以上特大城市为核心、三个以上大城市为构成单元,依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密,并且最终实现高度同城化和一体现代化的城市有机组合体。所以都市圈不是城镇化的最高表现形式,而城市群则是。

范恒山表示,在都市圈的建设过程中,聚焦和焦点都是都市。这其中有两个关键点:一是都市必须是有能级的,二是都市能对周边发挥引领辐射示范带动作用。而要做到上述两个关键点,路径在于把握同城化、一体化的方向与要求,处理好与做强中心城市与市辖区范围扩展、中心城区与周边地区发展、城市区域和农村区域发展、都市圈与都市圈之间的关系。

在演讲一开始,范恒山即提到在培育和发展现代化都市圈的过程中,理论认识与实践推进层面均有不同认识和做法,而其认为比较正确的做法主要包括以下七点:

第一,要统筹把握都市圈建设的方向、功能定位和发展目标,充分考虑圈内各城市的现实基础、发展潜力,优化城市间、地区间功能布局,推动形成彰显各自特色,做强比较优势。

第二,要以推动新老基建、共建共享、互联互通、要素配置自主自由、市场运行对接对流为主要抓手,以推进圈内城市间、地区间全方位开放合作,实现产业发展的协同协作、生态环境的联保联治和公共服务的互惠互利。

第三,要不断优化中心城市的主体功能,特别是要依托周边地区来疏解中心城市的一般功能。此外还要统筹生产、生活、生态“三生”协调发展的需要,优化中心城市各区域的功能分工。

第四,要综合考量防控风险、减少城市病等各方面因素,走强壮自身而非规模扩张的道路,同时进一步优化市区空间布局和城市建设格局。

第五,要依托体制创新,促进城乡协调与融合发展。

第六,要探索形成有效的运行体制和激励机制来推动城市间一体发展。

第七,在因地制宜推动都市圈建设的基础上,依托传统基础设施、先进数字技术以及务实有效的合作协调机制、各种适宜的经济模式等来推动都市圈联动协调发展。

以下为范恒山发言实录:

很高兴受邀参加今年的《财经》年会并就“新发展格局背景下的新都市圈生态”这一议题发表意见,为此我还专门准备了一个发言提纲。现代化都市圈建设问题,是一个重大的问题,不仅涉及到经济发展,也涉及到区域平衡,借此机会,我简要的也尽可能系统的谈一些想法。

我们这样看待都市圈:城镇化是现代化的必由之路,而建设现代化都市圈既是新型城镇化的核心内容,也是推进新型城镇化的关键手段。近些年来,在新型城镇化发展进程中,建设现代化都市圈被摆放到突出重要的位置。按照中央的要求,国家发展改革委专门出台了培育发展现代化都市圈的指导意见,各有关方面围绕都市圈的建设陆续采取了一些积极的举措。总的来看,都市圈建设呈现出较快发展的态势,取得了明显的进展,但在推进中也存在着一些不足,这既体现在思想认识上,也体现在具体操作实践中。十九届五中全会做出的决议进一步强调,要优化行政区划设置,发挥中心城市和城市群带动作用,建立现代化都市圈。落实好这一要求,建设好现代化都市圈,有一些关键性问题仍需要进一步厘清和解决。

我国把现有的城市分为小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市五类和七个档次。怎么定义都市圈呢?一般认为都市圈是城市群内部以超大、特大城市和辐射带动功能强的大城市为中心,以约一小时通勤圈为基本范围的城镇空间形态。从这个定义看,都市圈与城市群关系十分密切。那么城市群又是什么?有不少同志被城镇化中的许多概念搞得迷迷糊糊,又是都市圈,又是城市群,又是城市圈。如果要由小到大摆一个顺序的话,那么应该是镇、城市、城市圈、都市圈和城市群。在这个序列中,城市群是城市发展的最高层次的空间组织形式,是在特定地域范围内,一般以一个以上特大城市为核心、三个以上大城市为构成单元,依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密,并最终实现高度同城化和一体化的城市的有机组合体。从这里可以看出,都市圈虽然不是城镇化的最高表现形式,但都市圈在城市群的建设发展中扮演着十分重要的角色。城市群可以是都市圈的联合体,都市圈是城市群的基本支撑和主要带动力量,建设城市群,必须建设好都市圈,城市群的协同在很大程度上来自于都市圈内外的协同。

为什么要建立现代化的都市圈?从关键的方面看,一个是它有利于形成产业和人口等要素的集聚,从而能够在比较高的层次上以比较强的力度形成创新创造力,推动区域和国家经济社会实现高质量发展;另一个是它有条件形成能量辐射和功能转移,借此促进生产力空间结构优化,并带动欠发达地区加快发展。

自然而然,都市圈的主角和焦点都是都市,我们也叫它中心城市。而作为中心城市又必须具有两个关键的特质:一是都市必须具有一定程度的能级,而这种能级往往以人口规模及其带动的产业作为支撑。所以,都市一般体现为500万人口以上的特大城市和超大城市。即便是100万人口以上、500万人口以下的大城市也并不都能担当作为都市圈中心城市的角色,只有其中“辐射带动功能强”的大城市才有资格,而它们大都会处于拥有300万以上、500万以下人口规模的Ⅰ型大城市之中。二是都市或中心城市能对周边发挥引领辐射示范带动作用,它能够也必须对构成都市圈的其他城市和地区形成“帮扶”功能,而非“虹吸”效应。如果都市把周边的资源要素都吸收到它那里去了,造成了区域更大的不平衡,那么都市圈的建设也就失败了。

这意味着,作为都市圈主角的超大、特大城市和“辐射带动功能大”的城市也即都市圈的中心城市,不仅要把自身做强,而且要帮助和推动同伴城市和周边地区做强,以实现共同发展。还要做到这一点,出路在哪呢?就是按照同城化的方向和一体化的要求推进各项工作,核心在于实现协调平衡。换句话说,培育发展现代化都市圈的基本取向就是推进中心城市和周边城市的同城化、一体化发展,重点是把握同城化、一体化的方向与要求,处理好与做强中心城市与市辖区范围扩展、中心城区与周边地区发展、城市区域与农村区域发展、都市圈与都市圈发展等重要关系。中央一再强调,要统筹城市规划、建设、管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展。应切实遵循这一思路,把握客观规律要求和中国实际推进现代化都市圈建设。具体的说,似应重点抓好如下七个方面:

第一,统筹把握都市圈的建设方向、功能定位和发展目标,充分考虑圈内各城市的现实基础、发展潜力,进一步优化城市间、地区间的功能布局,推动形成特色彰显、优势强化,通过功能互补、链条对接、协调联动不断提升城市群的整体竞争力。

第二,以推动新老基建共享互联、要素配置自主自由、市场运行对接对流为主要抓手与基本支撑,推进圈内城市间、地区间全方位开放合作,实现产业发展协同协作、生态环境联保联治和公共服务互惠互利。

第三,不断优化中心城市的主体功能。除了加强城区的整合外,要注重依托周边地区疏解中心城市的一般功能。从现实看,许多超大城市例如北京、上海等都在向周边疏解一般性发展功能。在凸显中心城市主体功能的同时,也带动和促进了周边地区的加快发展。例如苏州,地区生产总值已接近两万亿元,原计划今年突破两万亿元,受疫情影响实现这一目标会有困难,但明年肯定没有问题。为什么苏州作为一个地级市发展的这样好?很重要的一个原因就是对接上海、服务上海,承接上海的一些资源要素的转移,运用上海强大的功能辐射。除了优化中心城市的主体功能,还要统筹考虑生产、生活、生态等“三生”的协调发展,按此优化中心城市各区域的功能分工,形成相互补充、一体支撑、有机循环的发展格局。

第四,推动都市圈中心城市走强壮实力而非规模扩张的道路。从防控各类风险、减少城市病、节约利用土地等资源,发挥星罗棋布的中小城市支撑城乡融合和区域发展的优势等因素综合考虑,应严格控制中心城市的地域范围。要严格控制以提高首位度等一般要求出发所进行的地市合并、撤市扩区或改县为区,一味扩大中心城市地域范围不是一个推进都市圈发展的好路子。决不能追求用调整行政区划的手段来做强中心城市,决不能追求通过外延扩张办法和粗放发展思路来极化省会城市,城市单体不能恣意扩展。我曾在许多场合都谈过,要严格控制超大城市、特大城市等的地域规模。与此同时,应进一步优化市区空间布局和城市建筑的建设格局,努力增强城市的舒适度和安全性。

第五,依托体制机制创新,促进城乡协调与融合发展。一方面通过加快人口城镇化和农村土地“三权分置”等改革,为城市动能进入农村、帮扶“三农”创造条件;另一方面,通过“统”即统一规划、统一建设、统一治理和“同”即城乡居民发展机会和权利同等、城乡资源要素按同等规则交换等途径,加快农村发展、促进农民富裕。应当认识到,面对着人均一亩三分地、户均不超过十亩地的小农生产方式,如果不深化改革、创新体制的话,农村农业和农民是难以拥抱现代化的。

第六,探索形成有效的运行体制和激励机制,推动城市间一体发展。主要的是要探索建立都市圈规划管理机制、跨区域协商协调机制、成本共担利益共享机制等,还可以探索设立一体化投资基金、形成类法律的操作规则等。

第七,在因地制宜推动都市圈建设的基础上,依托传统基础设施、先进数字技术及务实有效的合作协调机制,采用各种适宜的经济组织模式,譬如选择运用非地经济、租赁经济、托管经济、共享经济、平台经济等推动都市圈之间实现联动协调发展。通过突出比较优势、增强核心竞争力把各个都市圈都做强做优,齐心协力占领国际竞争高地。

这就是我关于我国现代化都市圈建设的一些看法,错谬的地方请大家批评指正。

(编辑:王晗玉)
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